MANAJEMEN PEMERINTAHAN DAERAH

MANAJEMEN PEMERINTAHAN DAERAH

FATOR YANG BERPENGARUH DALAM OTONOMI DAERAH

A. Pengantar

Dengan meminjam pendapat dari Josef Riwu Kaho (1985), dikatakan bahwa untuk mengukur pelaksanaan Otonomi daerah dapat dilihat dari empat faktor. Faktor-faktor tersebut antara lain : 1) Keuangan Daerah harus cukup dan baik; 2) Manusia Pelaksananya harus baik; 3) Peralatannya harus cukup dan baik; 4) Organisasi dan manajemennya harus baik.

Berikut ini akan diuraikan gambaran umum mengenai keempat faktor tersebut. Selanjutnya dalam uraian ini yang akan dijelaskan pertama adalah mengenai keuangan daerah, karena menurut hemat penulis faktor yang utama adalah berkaitan dengan kemampuan Daerah untuk membiayai pelaksanaan pembangunan. Dalam hal ini mengandung pengertian bahwa keuangan daerah dalam hal ini melalui Pendapatan Asli Daerah (PAD),maka Pemerintah Daerah harus mampu menunjukan kemampuan dalam menggali potensi PAD yang dimiliki

B. Aspek Keuangan Daerah

Salah satu tolok ukur dari keberhasilan pelaksanaan otonomi daerah adalah Pendapatan Asli Daerah (PAD). Pendapatan Asli Daerah yang besar menunjukkan besarnya partisipasi masyarakat dalam menanggung biaya pembangunan dan pemerintahan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah. Pendapatan Asli Daerah yang besar dapat memberikan kebebasan bergerak bagi Pemerintah Daerah untuk membuat inisiatif dan rencana yang dibutuhkan oleh Daerah.

Sumber Pendapatan Asli Daerah dapat dikategorikan dalam 5 jenis yakni : (1) Penerimaam Pajak Daerah, (2) Penerimaan Retribusi Daerah, (3) Penerimaan dari Dinas-Dinas Daerah, (4) Hasil Usaha Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), (5) Lain-lain pendapatan yang sah.

Dalam pelaksanaannya PAD Daerah Kabupaten/Kota ternyata masih kecil kontribusinya terhadap total penerimaan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota . Beberapa faktor yang mempengaruhi kecilnya Pendapatan Asli Daerah (PAD) yaitu :

Pertama, banyak sumber pendapatan yang besar, yang digali dari suatu Kabupaten/ Kota , tetapi berada di luar wewenang Pemda Kabupaten/Kota untuk memungutnya. Namun jawaban atas permaslahan ini telah banyak dikupas apada UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 25 Tahun 1999. Kemudian kedua UU ini disempurnakan dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah..

Kedua, BUMD atau Perusahaan Daerah pada umumnya belum beroperasi secara efisien sehingga belum menjadi sumber penerimaan Pemerintah daerah yang andal. Ketidakefisienan BUMD atau Preusan Daerah tersebut tercermin pada kecilnya laba bersih yang dihasilkan.

Ketiga, Kurangnya kesadaran masyarakat membayar pajak, retribusi, serta pungutan lain.

Keempat, rendahnya tingkat hidup dan ekonomi masyarakat, yang tercermin pada rendahnya pendapatan perkapita masyarakat.

Kelima, Kurangnya kemampuan pemerintah daerah dalam menggali sumber-sumber pendapatan yang ada.

C. Aspek Sumberdaya Manusia Pemerintah Daerah

Kepala Daerah

Kepala Daerah memegang peranan penting dalam melaksanakan tugas-tugas Daerah, khususnya tugas-tugas otonomi. Dalam kaitannya dengan hal ini Manulang yang dikutif oleh Kaho (1985:64) mengatakan bahwa berhasil tidaknya tugas-tugas Daerah sangat tergantung pada Kepala Daerah sebagai manajer Daerah yang bersangkutan.

Dalam hubungannya dengan pola manajemen suatu organisasi, dikatakan bahwa kualitas seorang manajer sangat berpengaruh terhadap kualitas pekerjaan. Demikian pula halnya dengan Kepala Daerah , berhasil tidaknya menjalankan tugas dalam rangka pelaksanaan otonomi dipengaruhi pula oleh kualitas seorang Kepala Daerah. Tugas Kepala Daerah cukup berat, seperti diuraikan dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dikatakan bahwa Kepala Daerah memiliki tugas dalam bidang eksekutif penyelenggaraan pemerintahan di daearah.

Dalam hubungannya dengan pelaksanaan otonomi, maka Kepala Daerah adalah merupakan Alat Daerah. Dalam hal ini Tugas Kepala Daerah meliputi :

· Menjalankan hak,wewenang, dan kewajiban pimpinan Pemerintah Daerah;

· Mewakili Daerahnya di dalam dan di luar Pengadilan;

· Bersama-sama dengan DPRD membuat Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan Peraturan Daerah;

Dalam hubungannya dengan tugas Daerah, maka seorang Kepala Daerah harus merupakan seorang yang Generalist (Kaho:1985:66). Artinya ia harus berfikiran luas dan menyuluruh yang meliputi berbagai aspek pembangunan Daerah. Dalam hal ini maka Kepala Daerah harus mampu melihat kemampuan sumber-sumber Daerah, Masalah-masalah Daerah, dan kemungkinan-kemungkinan apa yang bisa dikembangkan oleh Daerah dalam kaitannya dengan pelaksanaan urusan Daerah sebagai konsekuensi diterapkannya asas Desentralisasi kepada Daerah.

Untuk memliki kemampuan Generalis, maka seorang Kepala Daerah haruslah memenuhi persyaratan mentalitas yang baik dan kecakapan/pengetahuan yang memenuhi standar. Kecakapan yang standar bagi seorang Kepala Daerah adalah : Cerdas, Berkemampuan, trampil dan mempunyai kecakapan serta pengalaman yang cukup di bidang Pemerintahan.

Kualifikasi seorang Kepala Daerah harus sesuia dengan tuntutan pekerjaan yang menjadi tanggung jawabnya. Berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004, kedudukan Kepala Daerah sangatlah menentukan untuk kemajuan Daerahnya. Kewenangan yang diserahkan kepada daerah sangat besar, mencakup semua bidang kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiscal, agama, serta kewenangan di bidang lain. Kewenangan lain sebagai mana dimaksud dalam UU ini adalah meliputi kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi, dan standarisasi nasional.

Demikian luasnya kewenangan yang menjadi tanggung jawab Kepala Daerah, maka untuk melaksanakan kewenangan tersebut peranan Kepala Daerah sebagai orang pertama di Daerah Otonom Kabupaten atau Kota menjadi unsure penting. Kepala Daerah mempunyai tanggungjawab untuk menggerakan roda penyelenggaraan pemerintahan daerah. Dengan demikian, maka dalam menjamin untuk keberhasilan pelaksanaan otonomi daerah, maka rekrutmen dan pemilihan Kepala Daerah harus mengggunakan sistem atau pola rekrutmen yang mampu menjamin terpilihnya seorang Kepala Daerah yang memiliki kualifikasi yang handal, professional, mengutamakan kepentingan publik, memiliki moral yang tinggi dan selalu berorientasi pada peningkatan kualitas berbagai sumberdaya daerah. Pola rekrutmen yang menjadi wacana beberapa decade sekarang adalah pemilihan Kepala Daerah secara langsung. Hal ini sesuai dengan tuntutan demokrasi, dan untuk itu maka UU No. 32 Tahun 2004 pun sangat dipastikan akan mengalami revisi dan Perubahan.

Kepala Daerah adalah manajer daearah, oleh karenanya seorang Kepala Daerah harus memiliki kualitas yang baik dan kemampuan yang professional. Kriteria minimal yang wajib dimiliki oleh seorang Kepala Daerah yaitu:

Mentalitas dan moralitas yang baik, yang ditunjukkan dengan sifat jujur, mempunyai rasa tanggung jawab yang besar terhadap pekerjaannya, mampu bersikap sebagai abdi masyarakat yang mengayomi dan menjadi pembimbing masyarakat yang baik.

Memiliki kecakapan/kemampuan yang tinggi untuk melaksanakan tugas-tugasnya.

Menurut Oorter dan Olsen (1976:79) bahwa berat dan besarnya tugas kepala daerah dalam pelaksanaan desentralisasi menuntut seorang kepala daerah berperan sebagai seorang yang generalist. Dengan

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

Dalam UU No. 32 Tahun 2004 diuraikan bahwa Dewan Perwakilan Rakyat Daerah adalah salah satu alat Daerah disamping Kepala Daerah. Dalam hubungannya dengan bidang tugas DPRD, dalam penjelasan UU di atas diuraikan bahwa tugas pokok DPRD adalah menetapkan kebijaksanaan Daerah. Kebijaksanaan Daerah ini diwujudkan dalam bentuk Peraturan Daerah (Perda) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).

Penyusunan dan penetapan Perda dan APBD, maka Kepala Daerah dan DPRD harus memperhatikan kepentingan dan aspirasi rakyat. Dalam prakteknya terlihat bahwa kepentingan dan permasalahan yang menyangkut kehidupan dan penghidupan rakyat di Daerah cukup banyak dan beranekaragam. Bahkan terkadang keinginan tersebut berbenturan dan saling bertentangan satu sama lain.Kepentingan rakyat tersebut akan dapat diselenggarakan dengan baik apabila DPRD sebagai wakil rakyat di Daerah mengetahui aspirasi rakyat dan kemudian memiliki kemampuan untuk merumuskan secara jelas dan umum serta menentukan cara-cara pelaksanaannya.

Dalam kedudukannya sebagai lembaga pewakilan politik di daerah, DPRD mempunyai fungsi pokok antara lain:

1. Sebagai co-equal partner bagi kepala daerah dalam hal penyelenggaraan urusan pemerintahan di daerah. DPRD sebagai lembaga legislative yang mempunyai fungsi menyusun dan menetapkan garis-garis politik daerha (Peraturan Daerah dan APBD), sedangakan Kepala Daerah sebagai eksekutif yang berrtanggungjawab dalam melaksanakan pekerjaan melayani masyarakat dalam berbagai urusan yang menjadi wewenangnya.

2. Sebagai pengawas politik atas berbagai pelaksanaan kebijakan yang dijalankan oleh Kepala Daerah.Untuk melaksanakan tugas pokoknya, DPRD memiliki kewenangan dan hak-hak dalam menjalankan fungsi yang diembannya sehingga tugas pokok yang menjadi tanggung jawabnya dapat berjalan dengan baik. Beberapa hak yang lajim dimiliki oleh anggota DPRD antara lain: hak prakarsa, hak anggaran, dan hak mengadakan perubahan atas peraturan daerah atau APBD yang dirumuskan. Dalam hal pelaksanaan tugas pengawasan, DPRD memiliki hak mengajukan pertanyaan, meminta keterangan, mengajukan pernyataan pendapat dan hak mengadakan penyelidikan.

Untuk dapat merealisasikan fungsinya dengan baik, dengan sendirinya kualitas anggota DPRD sangat menentukan. Penyusunan Kebijaksanaan Daerah yang tepat sangat tergantung pada kecakapan anggota DPRD untuk memecahkan masalah-masalah kehidupan yang dihadapi rakyat. Pengetahuan dan dan kecakapan itu diperoleh dengan melalui pendidikan dan pengalaman. Permasalahannya sekarang ialah apakah anggota DPRD sekarang ini telah mempunyai pendidikan dan pengalaman yang cukup, sehingga mampu untuk menjalankan tugasnya dengan baik. Kenyataan yang ada sekarang menunjukkan bahwa pengalaman dan pendidikan yang dimiliki oleh anggota DPRD belum sebagaimana halnya yang diharapkan,sehingga banyak ditemui anggota DPRD yang belum menjalankan fungsinya dengan baik.

Melihat beberapa uraian di atas, maka dalam rangka melaksanakan otonomi, maka Daerah harus memiliki DPRD yang didalamnya terdiri dari orang-orang yang berkualitas yang ditunjukkan oleh kemampuan, pengalaman dan pendidikannya.

Kemampuan Aparatur Pemerintah Daerah

Sebagai konsekuensi dari dilaksanakannya Otonomi Daerah, dimana Daerah berhak mengatur urusan rumahtangganya sendiri, maka Daerah memerlikan aparatur sendiri terpisah dari aparatur pemerintah Pusat, yang mampu untuk menyelenggarakan urusan rumah tangga Daerahnya. Hasil penelitian yang dilakukan oleh Josef Riwu Kaho (1985) menunjukkan bahwa ada kecenderungan pada Daerah Kabupaten dan Kota di Indonesia belum 100% menunjukkan kemampuan dalam menyelenggarakan urusan rumahtangga. Salah satu penyebabketidakmampuan ini adalah disebabkan karena faktor “Kurangnya Kemampuan aparatur Pemerintah Daerah” (28,68%), responden yang mengatakan hal tersebut.

Kondisi seperti di atas adalah suatu permasalahan yang perlu mendapatkan perhatian, karena aparatur pemerintah di Daerah adalah aparat yang langsung memberikan pelayanan kepada masyarakat.. Sebagai pelayan masyarakat, maka “Birokrat Daerah” haruslah menunjukkan sikap profesionalismenya dalam penyelenggaraan berbagai urusan Daerah. Dari pengalaman yang ada menunjukana bahwa sering dijumpai adanya kelambanan dari aparat birokrasi dalam menangani pekerjaan. Munculnya fenomena ini disebabkan centralitas yang dominan serta pola pembangunan yang dilaksanakan cenderung lebih bersifat instruktif daripada partisipatif.Keadaan tersebut menimbulkan biaya tinggi serta tidak mendorong adanya kreativitas dan motivasi pada aparat pelaksana di Daerah.

Pola yang terjadi dimana sentralitas lebih dominan, maka sebetulnya harus ada political wiil dari pemerintah Pusat untuk mempunyai keyakinan bahwa penitikberatan otonomi pada Daerah Kabupaten atau Kota bukan semata-mata merupakan persoalan hak, tetapi merupakan suatu upaya mengoptimalkan sumber daya alam, manusia dan organisasi daerah, sehingga semuanya itu mampu memberikan pelayanan kepada masyarakat dengan sebaik-baiknya. Oleh karenanya dalam rangka pelaksanaan otonomi kedepan, perlu dipersiapkan kelembagaan dan aparatur pemerintah yang handal. Upaya tersebut dapat dilakukan melalui : 1)Peningkatan wewenang dan tanggungjawab aparatur di Daerah,2) Peningkatan kualitas serta pola karier yang luas,3) Diberikan kesempatan kepada aparatur Daerah untuk mendapatkan “tour of area dan tour of duty”, baik secara vertikal maupun horisontal,4) Adnya kesempatan untuk mengikuti pendidikan dan pelatihan struktural,fungsional dan teknis seluas-luasnya bagi pejabat daerah, 5) Dilakukan penyusunan ulang jabatan fungsional dalam lingkungan aparatur Pemerintah Daerah Tingkat I dan II,untuk memberikan kepastian karier.

Pada era dimana desentralisasi telah digulirkan melalui UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, maka sebetulnya mengandung konsekuensi perlunya aparatur /birikrasi penyelenggara pemerintahan pada daerah otonom harus kuat. Dalam hal ini aparatur pemerintah daerah harus mampu memainkan peranan sebagai pelayan publik yang professional dengan rasa empaty yang tinggi terhadap berbagai permasalahan yang terjadi di masyarakat. Sarundajang (2001:164) menjelaskan bahwa pada pasca diberlakukan UU No. 32 Tahun 2004, keberadaan aparatur pemerintah daerah diharapkan akan mampu memainkan peranan sebagai pemikir, perencana, pelaksana, sekaligus pengawas (internal administrative:pen) atas jalannya penyelenggaraan kegiatan pemerintahan, pembangunan dan pembinaan masyarakat atas nama kepala daerah.

Objektifnya, yang terjadi pada fenomena penyelenggaraan pemerintahan di daerah , bila dilihat dari aspek kualitas birorkatnya, menunjukkan bahwa adanya berbagai permasalahan berkaitan dengan ketidakmampuan dan keterbatasan sumberdaya manusia yang handal. Kondisi seperti ini ditunjukkan dengan pelayanan yang diberikan cenderung tidak professional, lamban dan bertele-tele. Kondisi seperti ini akan berdampak meluas dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah, terutama tidak optimalnya upaya akselerasi pembangunan di daerah .

Perubahan golabal yang terus bergulir yang disertai dengan tuntutan masyarakat yang semakin gencar, maka mejadi semakin perlu untul meningkatkan kualitas pelayanan yang dilakukan oleh aparat pemerintah di daerah. Tuntutan ini perlu diimbangi dengan pengaturan kepegawaian daerah yang semakin baik mulai dari rekrutmen pegawai, pola penjenjangan karir pegawai, pembinaan pegawai, dan pemberdayaan pegawai dalam menjalankan tugas yang menjadi tanggung jawabnya. Kaitannya dengan pengembangan dan peningkatan kualitas pegawai ini, Sarundajang (2001:167) menjelaskan bahwa beberapa segi dari keberadaan pegawai negeri sipil yang perlu dibenahi antara lain: pola rekrutmen, pemahaman atas komitmen professional, promosional, promosi karir, kesejahteraan, dan etika birokrasi. Selanjutnya menurut beliau dikatakan bahwa pola rekrutmen pegawai yang berlaku saat ini belum sepenuhnya menjamin terjaringnya calon-calon yang terbaik. Gejala–gejala yang menunjukkan adanya penggunaan uang pelicin dan nepotisme adalah merupakan faktor penghambat pertama dan utama bagi daerah dalam menghasilkan pegawai yang handal.

Untuk mendapatkan pegawai yang sesuai dengan harapan, maka standar persyaratan dalam penerimaan pegawai perlu ditingkatkan, prosedur dan mekanisme penerimaan perlu diperketat dengan tingkat pengawasan yang tinggi, kalau perlu menggunakan lembaga indefenden sehingga lebih objektif. Dalam hal rekrutmen pegawai telah dilakukan, maka agenda selanjutnya yang perlu dilakukan oleh lembaga atau badan kepegawaian daerah adalah memberikan pelatihan atau pendidikan pegawai (selama ini dikenal dengan istilah Prajabatan). Selama ini pendidikan bagi pegawai relatif monoton dan tidak ada peningkatan baik bahan ajar maupun mutu ajar. Rasyid (1997) dalam Sarundajang (2001 :168) menjelaskan bahwa apa yang selama ini berlaku melalui program prajabatan perlu disempurnakan. Artinya, tidak menjadi tabu kalau pola, kurikulu, sistem dan hal-hal lain yang terkaitdengan peningkatan kemampuan keahlian pegawai perlu pembenahan ke arah yang lebih baik. Dalam hal aspek pelayanan pemerintah tehadap masyarakat, maka menjadi perlu diberikanmateri pembelajaran bagaimana menjadi pelayan masyarakat yang baik. Untuk itu, pendidikan kepamongprajaan perlu diberikan untuk menanamkan komitmen pengabdian dan pelayanan kepada masyarakat yang kuat.

Keleluasaan bagi daerah dalam hal mendapatkan pegawi yang handal terbuka lebar setelah diberlakukannya UU No. 32 Tahun 2004. Dalam UU tersebut diuraikan bahwa daerah memiliki kewenangan untuk melakukan pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penetapan pensiun, gaji, tunjangan dan kesejahteraan pegawai. Termasuk pula daerah memiliki kewenangan dalam hal memberikan pendidikan dan pelatihan pegawai dalam rangkla pembinaan dan pengembangan kualitas serta karir pegawai sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan daerah yang ditetapkan dengan peraturan daerah, berdasarkan perundang-undangan.

Partisipasi Masyarakat

Keberhasilan dalam penyelenggaran Otonomi Daerah tidak terlepas dari adanya partisipasi masyarakat Daerah. Sebab pada prinsipnya penyelenggaraan otonomi daerah ditujukan guna mewujudkan masyarakat yang sejahtera di Daerah yang bersangkutan. Oleha karena itu tanggungjawab penyelenggaraan pemerintahan Daerah tidak saja di tangan Kepala Daerah,DPRD dan aparat pelaksananya,tapi juga di tangan masyarakat Daerah tersebut.

Bentuk dari rasa tanggung jawab masyarakat dapat berupa adanya sikap mendukung terhadap penyelenggaraan pemerintahan Daerah yang ditunjukkan melalui partisipasi aktif anggota masyarakat.Riwu Kaho (1985) mengatakan bahwa keberhasilan penyelenggaraan otonomi Daerah sebagai bagian integral dari sistem pembangunan nasional, terutama diukur dari derajat keterlibatanwarganya dalam penyelenggaraan otonomi tersebut. Penyelenggaraan otonomi Daerah tanpa partisipasi masyarakat tidak dapat disebut berhasil, sekalipun mungkin Daerah tersebut telah mandiri. Dalam kaitannya dengan partisipasi masyarakat ini Bintoro (1987) mengatakan bahwa partisipasi masyarakat dapat terjadi pada empat jenjang :

1. Partisipasi dalam proses pembuatan keputusan;

2. Partisipasi dalam pelaksanaan;

3. Partisipasi dalam pemanfaatan hasil;

4. Partisipasi dalam evaluasi.

Pada keempat tahapan prosess pembangunan tersebut setiap masyarakat dapat mengoptimalkan kemampuannya dalam berpartisipasi. Kondisi dimana partisipasi masyarakat meningkat maka secara perlahan kualitas pembangunan daerah yang dilaksanakan dapat terlaksana dengan baik.

D. Aspek Organisasi dan Manajemen Pemerintah Daerah

Agar pelaksanaan otonomi Daerah dapat berjalan dengan baik, dalam arti Daerah dapat mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, maka diperlukan adanya organisasi dan manajemen yang baik pula.

Ditinjau dari tujuannya , (Nawawi dalam Kaho:1985) organisasi adalah merupakan sistem kerjasama sekelompok orang untuk mencapai tujuan bersama. Sedangkan ditinjau dari segi strukturnya,(The Liang Gie dalam Kaho:1985) organisasi dapat dirumuskan sebagai susunan yang terdiri dari satuan-satuan organisasi beserta segenap pejabat, kekuasaan, tugas, dan hubungan-hubungan satu sama lain dalam rangka pencapaian tujuan tertentu. Dalam kaitannya dengan hal ini, maka Pemerintah Daerah sebagai organisasi maka haruslah berusaha untuk bisa memenuhi tuntutan sebagai organisasi yang ideal. Sebagai organisasi maka Pemerintah Daerah harus memiliki tujuan yang jelas dalam rangka pelaksanaan otonomi, yaitu mengoptimalkan umberdaya yang dimiliki dalam rangka pembiayaan pembangunan Daerah. Dalam berbagai tahapan yang dilakukanmaka Pemerintah Daerah harus ada kerjasama yang baik antara unsur lembaga dan pelaksana pemerintahan, disertia pembagian bidang pekerjaan sesuai dengan keahlian teknis yang dimiliki oleh Unsur Dinas teknis dan memiliki pimpinan yang cukup handal serta generalis.

Disisi lain agar organisasi Pemerintah Daerah dapat dijalankan dengan baik maka manajemen yang baik adalah sebagai prasyarat utama yang harus dimiliki oleh Daerah. Dalam pengertian yang luas ( follet dalam Kaho:1985) manajemen adalah merupakan seni,keterampilan atau keahlian;yakni “seni dalam menyelesaikan pekerjaan melalui orang lain” atau “kehlian untuk menggerakkan orang melakukan suatu pekerjaan”.

Dalam kaitannya dengan Penyelenggaraan otonomi Daerah, maka unsur-unsur yang ada dalam manajemen harus dipenuhi oleh Pemerintah Daerah (Kaho:1985) adalah antara lain pada tahapan : Perencanaan, pengorganisasian, penyusunan personalia,pengarahan dan pengawasan. Kelima fungsi ini harus terpenuhi dalam Organisasi Pemerintah Daerah, dengan demikian pelaksanaan Otonomi akan dapat berjalan dengan baik.

PENYELENGGARAAN OTONOMI DAERAH

A. KONSEP OTONOMI DAERAH

Bila memperhatikan asal katanya, Sarundajang (2000:33) menjelaskan bahwa Otonomi atau autonomy berasal dari bahasa Yunani, auto yang berarti sendiri dan nomous yang berarti hukum atau peraturan. Menurut Encyclopedia of Social Science, bahwa otonomi dalam pengertian orisinal adalah the legal self sufficiency of social body and its actual independence . Dalam hal ini dapat diartikan bahwa inti dari otonomi mengandung 2 ciri hakikat dari otonomi yakni legal self sufficiency ( Mencukupi kebutuhan sendiri secara sah) dan actual independence (Tidak bergantung pada yang lain). Dalam kaitannya dengan politik atau pemerintahan, menurut Sarundajang (2000:33) berarti Self Government (Pemerintahan Sendiri) atau the condition of living under one’s own laws (suatu kondisi dimana hidupnya diatur oleh peraturan yang dibuatnya sendiri). Dengan demikian dapat diartikan bahawa Otonomi Daerah berarti “ ..mencukupi kebutuhan hidupnya melalui pemerintahan sendiri yang diatur oleh peraturan yang dibuatnya sendiri”. Karena itu, otonomi lebih menitikberatkan aspirasi dari pada kondisi.

Menurut Kusumahatmadja (1979) yang dikutif oleh Sarundajang (2001:33-34) bahwa dalam perkembangan sejarah di Indonesia, otonomi selain mengandung arti perundang-undangan (regeling), juga mengandung arti “Pemerintahan” (bestuur). Dalam literature Belanda, otonomi berarti pemerintahan sendiri (zelfregering) yang oleh Van Vollenhoven dibagi atas zelfwetgeving (membuat undang-undang sendiri), zelffuitvoering (melaksanakan sendiri), zelfrechtspraak (mengadili sendiri), dan zelfpolitie (menindaki sendiri). Namun demikian dalam implementasinya otonomi daerah yang dimaksudkan serba sendiri, tidak demikian adanya. Melainkan ada pembatasan-pembatasan tertentu yang itu merupakan kewenangan pemerintah pusat (National Government).

Berdasarkan pemahaman di atas, Sarundajang (2000:34-35) menjelaskan hakikat dari otonomi daerah meliputi :

Hak mengurus rumah tangga sendiri bagi suatu daerah otonom. Hak tersebut bersumber dari wewenang pangkal dan urusan-urusan Pemerintah (pusat) yang diserahkan kepada Daerah. Istilah sendiri dalam hak mengatur dan mengurus rumah tangga merupakan inti keotonomian daerah: penetapan kebijakan sendiri, pelaksanaan sendiri, serta pembiayaan dan pertanggungjawaban daerah sendiri, maka hak itu dikembalikan kepada pihak yang memberi, dan berubah kembali menjadi urusan Pemerintah (pusat);

Dalam kebebasan menjalankan hak mengurus dan mengatur rumah tangga sendiri, daerah tidak dapat menjalankan hak dan wewenang otonominya diluar batas-batas wilayah daerahnya;

Daerah tidak boleh mencampuri hak mengatur dan mengurus rumah tangga daerah lain sesuai dengan wewenang pangkal dan urusan yang diserahkan kepadanya;

Otonomi tidak membawahi otonomi daerah lain, hak mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri tidak merupakan subordinasi hak mengatur dan mengurus rumah tangga daerah lain.

Pengertian otonomi seperti dikemukakan tersebut, pada hakekatnya lebih menekankan pada kemampuan sumberdaya yang dimiliki daerah. Daerah diberi kesempatan seluas-luasnya untuk mengembangkan potensi yang dimilikinya dengan mengoptimalkan partisipasi masyarakat. Untuk meweujudkan apaa yang dikehendaki oleh daerah otonom maka telah ditetapkan prinsip dalam otonomi daerah. Berdasarkan konsep yang diuraikan dalam UU No. 32 Tahun 2004 diuraikan bahwa prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam arti daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan di luar yang menjadi urusan Pemerintah yang ditetapkan dalam Undang-Undang ini. Daerah memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan peranserta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat.

Sejalan dengan prinsip tersebut dalam penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan pula prinsip otonomi yang nyata dan bertanggungjawab. Prinsip otonomi nyata adalah suatu prinsip bahwa untuk menangani urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang, dan kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah. Dengan demikian isi dan jenis otonomi bagi setiap daerah tidak selalu sama dengan daerah lainnya. Adapun yang dimaksud dengan otonomi yang bertanggungjawab adalah otonomi yang dalam penyelenggaraannya harus benar-benar sejalan dengan tujuan dan maksud pemberian otonomi, yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah termasuk meningkatkan kesejahteraan rakyat yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional.

Seiring dengan prinsip itu penyelenggaraan otonomi daerah harus selalu berorientasi pada peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan selalu memperhatikan kepentingan dan aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat. Artinya otonomi daerah dilaksanakan semata-mata ditujukan untuk pemenuhan tuntutan kebutuhan masyarakat di daerah. Pada akhirnya percepatan pencapaian derajat kesejahteraan rakyat dapat diwujudkan.

Selain itu penyelenggaraan otonomi daerah juga harus menjamin keserasian hubungan antara Daerah dengan Daerah lainnya, artinya mampu membangun kerjasama antar Daerah untuk meningkatkan kesejahteraan bersama dan mencegah ketimpangan antar Daerah. Hal yang tidak kalah pentingnya bahwa otonomi daerah juga harus mampu menjamin hubungan yang serasi antar Daerah dengan Pemerintah, artinya harus mampu memelihara dan menjaga keutuhan wilayah Negara dan tetap tegaknya Negara Kesatuan Republik Indonesia dalam rangka mewujudkan tujuan negara.

Agar otonomi daerah dapat dilaksanakan sejalan dengan tujuan yang hendak dicapai, Pemerintah wajib melakukan pembinaan yang berupa pemberian pedoman seperti dalam penelitian, pengembangan, perencanaan dan pengawasan. Disamping itu diberikan pula standar, arahan, bimbingan, pelatihan, supervisi, pengendalian, koordinasi, pemantauan, dan evaluasi. Bersamaan itu Pemerintah wajib memberikan fasilitasi yang berupa pemberian peluang kemudahan, bantuan, dan dorongan kepada daerah agar dalam melaksanakan otonomi dapat dilakukan secara efisien dan efektif sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Penjelasan tersebut mengindikasikan bahwa walaupun otonomi daerah dilaksanakan sepenuhnya oleh pemerintahan daerah, namun tetap pemerintah pusat masih terlibat dalam hal penentuak beijakan makro strategis. Tujuannya adalah agar tetap terjaga integritas dari daerah otonom sebagai bagian dari pemerintahan Negara Republik Indonesia. Karena pada dasarnya otonomi daerah dilaksanakan tidak untuk melepaskan diri dari Negara Kesatuan Republik Indonesia. Namun otonomi daerah merupakan salah satu strategi penyelenggaraan pemerintahan yang lebih mengedepankan kemandirian daerah dan partisipasi masyarakat.

B.JENIS-JENIS OTONOMI DAERAH

Otonomi Daerah dapat diartikan sebagai pelaksanaan atas apa yang menjadi tugas yang ada pada daerah atau harus dikerjakan oleh daerah. Adapun tugas daerah itu dalam istilahnya adalah kewenangan implicit dimana didalamnya adalah ‘kekuasaan/macht’ (bevoedhewiden), hak (recht) atau kewajiban (plicht) yang diberikan kepada daerah dalam menjalankan tugasnya. Pada dasarnya kewenangan itu diatur dan tertulis dalam peraturan perundang-undangan. Artinya diatur mana saja yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat danm Mana saja yang menjadi kewenangan Pemerintah Daerah.

Secara teori, menurut Sarundajang (2001:38-40) dalam perkembangan yang terjadi pada berbagai negara di belahan dunia, otonomi daerah dibagi menjadi 5 jenis sebagai berikut:

Otonomi Organik (Rumah tangga Organik) Otonomi ini mengatakan bahwa rumah tangga adalah keseluruhan urusan-urusan yang menentukan mati hidupnya badan otonomi atau daerah otonom. Dengan Kata Lain, urusan-urusan yang menyangkut kepentingan-kepentingan daerah diibaratkan sebagai organ-organ kehidupan yang merupakan suatu sistem yang menentukan mati hidupnya. Dalam hal ini dapat dikatakan bahwa tanpa kewenangan untuk mengurus berbagai urusan yang vital, akan berakibat tidak berdayanya atau ‘matinya’ daerah.

Otonomi formal (Rumah tangga Formal)Dalam konsep otonomi formal, mengandung pengertian bahwa apa yang menjadi urusan otonom itu tidak dibatasi secara positif. Satu-satunya pembatasan ialah daerah otonom yang bersangkutan tidak boleh mengatur apa yang telah diatur oleh perundangan yang lebih tinggi. Dengan demikian Daerah Otonom lebih bebas mengatur urusan rumahtangganya, sepanjang tidak memasuki ‘area’ urusan pemerintah pusat.

Otonomi Material (rumah tangga material/substantif)

Dalam pengertian ini kewenangan daerah dibatasi secara positif yaitu dengan menyebutkan secara terperinci dan tegas apa saja yang berhak diatur dan diurusinya. Dalam otonomi material ini ditegaskan bahwa untuk mengetahui apakah suatu urusan menjadi urusan rumah tangga sendiri, harus dilihat pada substansinya. Artinya apabila suatu urusan pada substansinya dinilai dapat menjadi urusan pemerintah pusat, maka pemerintah local yang mengurus rumah tangga sendiri pada hakikatnya tidak akan mampu menyelenggarakan urusan tersebut.

Otonomi riil (Rumah Tanggal Ril)

Merupakan gabungan dari otonomi formal dan otonomi material. Dalam hal ini kepada pemerintah daerah diberikan wewenang sebagai wewenang pangkal dan kemudian ditambah dengan wewenang lain secara bertahap, dan tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya. Pada prinsipnya otonomi riil menyatakan bahwa penentuan tugas pengalihan atau penyerahan wewenang tersebut didasarkan pada kebutuhan dan keadaan serta kemampuan daerah yang menyelenggarakannya.

Otonomi Nyata, Bertanggungjawab dan Dinamis

Artinya otonomi daearah adalah hak, wewenang dan kewajiban daearah untuk mengatur dan mengurus rumahtangganya sendiri sesuai dengan perundang-undangan yang berlaku. Dalam hal ini disebut sebagai implementasi dari Desentralisasi fungsional, artinya kepada daerah diserahi suatu hak, wewenang, kewajiban, untuk mengatur dan mengurus fungsi-fungsi pemerintahan di bidang tertentu.

C. URGENSI PEMBERIAN OTONOMI DAERAH

Pada dasarnya pemberian otonomi kepada daerah bertujuan untuk memenuhi kepentingan bangsa secara keseluruhan, yaitu upaya untuk lebih mendekati tujuan-tujuan penyelenggaraan pemerintahan untuk mewujudkan cita-cita masyarakat yang lebih baik, suatu masyarakat yang lebih adil dan lebih makmur, dan ditujukan untuk pemberian, pelimpahan, dan penyerahan sebagian tugas-tugas pemerintahan.

Kaitannya dengan tujuan hakiki dari Otonomi Daerah, Sarundajang menjelaskan bahwa setidak-tidaknya terdapat 4 aspek tujuan dari otonomi daerah sebagai berikut:

Dari aspek politik, adalah untuk mengikutsertakan, menyalurkan aspirasi masyarakat, baik untuk kepentingan daerah sendiri, maupun untuk mendukung politik dan kebijaksanaan nasional dalam rangka pembangunan dalam proses demokrasi di lapisan bawah.

Dari aspek manajemen pemerintahan, adalah untuk meningkatkan dayaguna penyelenggaraan pemerintahan, terutama dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat dengan memperluas jenis-jenis pelayanan dalam berbagai bidang kebutuhan masyarakat.

Dari aspek kemasyarakatan, untuk meningkatkan partisipasi serta menumbuhkan kemandirian masyarakat, dengan melakukan usaha pemberdayaan (empowerment) masyarakat, sehingga masyarakat makin mandiri, dan tidak terlalu banyak bergantung pada pemberian pemerintah serta memiliki daya saing yang kuat dalam proses pertumbuhannya.

Dari aspek ekonomi pembangunan, otonomi daerah adalah untuk melancarkan pelaksanaan program pembangunan guna tercapainya kesejahteraan rakyat yang makin meningkat.

Keempat aspek yang dikemukakan tersebut merupakan satu kesatuan yang tidak bisa dilepaskan dalam pelaksanaannya. Antara aspek politik, aspek pemerintahan, aspek kemasyarakatan dan aspek pembangunan adalah merupakan bagian yang menjadi fungsi pemerintahan. Dalam hal tersebut pememrintah dan pemerintah daerah akan senantiasa memperhatikan keempat aspek dalam implementasi penyelenggaraan otonomi daerah.

D. ASPEK SUBSTANTIF OTONOMI DAERAH PADA DAERAH OTONOM KABUPATEN DAN KOTA

Berdasarkan orientasi cara pandang yang mengedepankan aspek “kewenangan daerah” sebagai faktor terpenting, beberapa aspek substantif sebagai indikator kesiapan pelaksanaan pemerintahan daerah otonom antara lain menekankan pada kesiapan aparatur pemerintah Daerah. Beberapa hal yang perlu disiapkan oleh Aparat Pemerintah Daerah antara lain :

1. Tersedianya rincian kewenangan minimal yang wajib dilaksanakan oleh daerah otonom beserta kegiatan-kegiatan yang menyertai.

Rincian bidang kewenangan yang wajib dilaksanakan oleh Daerah Kabupaten dan Daerah Kota meliputi : pekerjaan umum, kesehatan, pendidikan dan kebudayaan, pertanian, perhubungan, industri dan perdagangan, penanaman modal, lingkungan hidup, pertanahan, koperasi dan tenaga kerja. Rincian atas kewenangan tersebut menjadi sangat penting dan bersifat mendasar, karena akan digunakan untuk:

a. menyusun organisasi perangkat daerah;

b. mengetahui jumlah pegawai yang dibutuhkan secara riil untuk mengisi formasi yang tersedia;

c. mengetahui jumlah kebutuhan sarana dan prasarana (perlengkapan) kerja; dan

d. mengetahui jumlah kebutuhan biaya untuk pelayanan minimal, serta kebutuhan operasional fungsi-fungsi lain dan pengembangannya.

e. Hal yang ideal perlu dilakukan oleh Pemerintah Daerah dalam menyusun mengenai rincian kewenangan minimal tersebut sebaiknya melibatkan beberapa pakar dari Perguruan Tinggi atau tenaga ahli lainnya yang kompeten di bidangnya.

2. Disain Organisasi Perangkat Daerah.

Sebagai dasar penyusunan adalah rincian kewenangan minimal yang disesuaikan dengan karakter, kebutuhan dan kemampuan daerah. Penyesuaian terhadap karakter dan kebutuhan daerah ini penting untuk membedakan antara daerah yang satu dengan daerah yang lainnya. Misalnya: bagi daerah-daeraha pedalaman yang sebagian besar arealnya berada di daerah pegunungan atau perkebunan, tentu tidak memerlukan Dinas Perikanan dan Kelautan. Daerah-daerah berkarakter kota berbeda dengan daerah-daerah yang berkarakter Kabupaten, sehingga kebutuhan dan jenis Dinas Daerahnya kemungkinan juga berbeda. Di Kota Bekasi Jawa Barat mungkin butuh Dinas Pemakaman, tetapi tidak demikian halnya bagi Kabupaten Maros Provinsi Sulawesi Selatan. Dalam mendisain organisasi perangkat daerah, diperlukan kemampuan, keseriusan dan kejernihan berpikir dan tidak terburu-buru sehingga hasilnya bisa obyektif sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Terdapat kecenderungan yang terjadi bahwa terdapat pejabat dan staf yang ikut serta dalam penyusunan dan pembahasan akan berpikir takut kehilangan tempat yang saat itu didudukinya, sehingga diragukan obyketivitasnya . Karena itu dalam penyusunan disain organisasi perangkat daerah, menjadi prlu melibatkan masyarakat, Perguruan Tinggi dan Para Ahli yang lebih independen.

3.Daftar Kebutuhan Pegawai.

Dengan tersusunnya organisasi perangkat daerah, dapat diketahui jumlah serta rincian kebutuhan pegawai yang akan ditempatkan dalam organisasi tersebut (staffing continue organizing). Daftar kebutuhan pegawai ini meliputi seluruh unit dari yang paling atas sampai yang paling bawah, beserta jenis kualifikasi kemampuan yang dimiliki atau spesifikasi latar belakang pendidikannya . Dalam pengaturan dan penempatan pegawai, harus tetap mengacu pada norma, standar, dan prosedur sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

4. Daftar Kebutuhan Sarana dan Prasarana (Perlengkapan) yang dibutuhkan.

Memuat beberapa kebutuhan antara lain: gedung, ruang perkantoran, fasilitas kerja, kendaraan dinas operasional, dan sebagainya, sebagai konsekuensi ditetapkannya unit kerja beserta jumlah pegawainya.

5. Perkiraan kebutuhan biaya untuk melaksanakan kewenangan wajib minimal, dalam satu tahun anggaran.

Perkiraan ini diutamakan pada sisi kebutuhan anggaran rutin secara keseluruhan, termasuk didalamnya kebutuhan untuk melaksanakan pelayanan minimal.

Beberapa aspek substantif tersebut disusun sesuai visi, misi, dan strategi yang dituangkan dalam konsep secara utuh dan bulat sebagai bentuk kesiapan dalam menghadapi pelaksanaan otonomi daerah. Sehingga dalam implementasi otonomi daerah harus betul-betul memperhatikan pada kemampuan dan komitmen pihak-pihak pemangku kepentingan dalam pemerintahan daerah. Keutuhan dalam implementasi otonomi daerah sangat membutuhkan adanya kemampuan aparatur pelaksana terutama dari Kepala Daerah beserta unsure birokrasi pemerintah daerah dan Lembaga DPRD sebagai perumus kebijakan peraturan daerah.

E. SENDI-SENDI UTAMA DALAM OTONOMI DAERAH

Pokok-pokok kebijakan otonomi daerah dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah setidaknya mengandung sendi-sensi utama sebagai pilar penyangga keberhasilan pelaksanaan pemerintahan di daerah. Sendi-sendi tersebut antara lain :sharing of power, distribution of income, dan empowering.

1. Sharing of Power dalam Kewenangan

Dalam pembagian kewenangan, antara pusat dan daerah, UU Otonomi daerah menggunakan teori residu. Pemerintah memegang 5 kewenangan yakni kewenangan bidang politik, pertahanan keamanan, peradilan, moneter fiscal serta agama. Selain 5 kewenagan ini, masih ada kewenangan pusat lainya yakni kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembanguanan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, system dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan Sumber Daya Manusia (SDM), Pendayagunaan Sumber Daya Alam (SDA) serta teknologi strategis, konservasi dan standarisasi nasional.Kewenangan kabupaten/kota meliputi kewenangan wajib dan kewenangan yang bukan wajib. Kewenangan wajib ada sebelas kewenangan. Dikatakan kewenangan wajib karena seluruh daerah dan kabupaten dan daerah kota harus dapat melaksanakan kewenangan tersebut. Bila ada daerah yang tidak mampu melaksanakannya ada tiga alternatif yakni :

a. Kewenangan itu kembali pada daerah propinsi.

b. Daerah yang tidak mampu tersebut dimerger dengan daerah lain.

c. Daerah yang tidak mampu tersebut dihapuskan.

Kewenangan yang bukan wajib adalah selain kewenangan wajib yang tecantum dalam UU No. 32 Tahun 2004 yang nyata-nyata ada di daerah. Dalam hal ini tergantung kejelian daerah dalam melihat daerahnya sesuai dengan kekhasan daerah masing-masing. Semua kewenangan itu baik yang wajib maupun yang tidak wajib harus diatur dalam Perda. Demikaian pula dengan dinas yang akan melaksanakan kewenagan itu harus dijabarkan dalam Perda.

2. Distribution of income pada PAD

Dalam pemerataan pendapatan ini dilaksanakan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah. UU No.22 Tahun 1999 dan UU No. 32 Tahun 2004, setidaknya mengenal 4 model pembagian pendapatan yakni :

1) 100 % untuk pemerintah daerah dan 0 % untuk pemeritah pusat. Ini berlaku untuk PBB dan seluruh biaya yang berkaitan dengan tanah.

2) 80 % untuk pemeriatah pusat dan 20 % untuk pemerintah daerah. Ini berlaku untuk pertambangan minyak dan gas bumi.

3) 80 % untuk pemerintah daerah dan 20 % untuk pemerintah pusat. Ini berlaku untuk pertambangan lainnya selain minyak dan gas bumi.

4) 50 % untuk pemerintah pusat dan 50 % untuk pemerintah daerah, Ini berlaku untuk hasil perkebunan,pertanian, kehutanan dan perikanan.

Dana ini akan diratakan secara seimbang kepada daerah dalam bentuk dana alokasi khusus.

3. Empowering (Pemberdayaan Daerah)

Dalam pelaksanaan otonomi yang luas, harus dilakukan pemberdayaan rakyat daerah. Pemberdayaan ini ditujukan untuk :

1) Meningkatkan kesejahteraan masyarakat daerah dan

2) Meningkatkan demokratisasi dalam kehidupan masyarakat daerah.

Sehubungan dengan rakyat daerah diwakili DPRD, Maka DPRD inilah yang diberdayakan pertama kali. Inilah sebabnya DPRD memiliki kewenangan yang sangat dominan dalam proses pemerintahan daerah. Tugas dan wewenang DPRD meliputi :

· Membentuk Peraturan Daerah yang dibahas dengan Kepala Daerah untuk mendapatkan persetujuan bersama;

· Membahas dan menyetujui rancangan Peraturan Daerah tentang APBD bersama dengan kepala Daerah;

· Melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Peratutan Daerah dan peraturan Kepala Daerah, APBD, Kebijakan Pemerintah Daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerjasama internasional di daerah;

· Mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah/wakil kepala daerah Kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri bagi DPRD Provinsi dan Kepada menteri Dalam Negeri melalui Gubernur bagi DPRD Kabupaten/Kota;

· Memilih wakil kepala daerah dalam hal terjadi kekosongan jabatan kepala daerah;

· Memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemerintah daerah terhadap rencana perjanjian internasionaldi daerah;

· Memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama internasional yang dilakukan oleh pemerintah daerah;

· Meminta laporan keterangan pertanggungjawaban kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah;

· Membentuk panitia pengawas pemilihan kepala daerah;

· Melakukan pengawasan dan meminta laporan KPU dalam penyelenggaraan pemilihan Kepala Daerah;

· Memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama antar daerah dan dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat dan daerah.

Disamping tugas dan wewenang tersebut DPRD masih memiliki hak-hak sebagai berikut :

1) Mengajukan rancangan Perda;

2) Mengajukan pertanyaan;

3) Menyampaikan usul dan pendapat;

4) Memilih dan dipilih;

5) Membela diri;

6) Imunitas

7) Protokoler; dan

8) Keuangan dan administrative.

Lebih jauh konsep pemberdayaan juga menyangkut pemberdayaan sumberdaya birokrasi pemerintahan daerah. Dalam hal ini aparatur pemerintah daerah juga harus terus ditingkatkan kemampuannya. Agar antara DPRD dalam bidang legislatif dan Pemerintah Daerah dalam bidang eksekutif terjadi keseimbangan yang harmonis. Pada tataran implementasi, terutama terjkait dengan program pembangunan, maka pemberdayaan lebih ditujukan pada kemampuan masyarakat. Dalam hal ini kemandirian masyarakat menjadi tujuan utama. Pemerintah daerah tidak lagi berperan sebagai pelaksana utama, melainkan masyarakat yang dituntut untuk lebih berperan. Dengan demikian tujuan ideal dari otonomi daerah untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat dapat lebih cepat terwujud.

KONSEP PEMERINTAHAN DAERAH

A. URGENSI PEMERINTAHAN DAERAH

Secara umum pemerintahan yang diselenggarakan mempunyai dua fungsi utama, yaitu: fungsi pengaturan (regulation) dan fungsi pelayanan (services). Dalam kaitannya dengan dua fungsi tersebut, menurut Sarundajang (2000:16) suatu negara, bagaimanapun bentuknya dan seberapapun luasnya wilayah, tidak akan mampu menyelenggarakan pemerintahan secara sentral (terpusat) secara terus menerus. Keterbatasan kemampuan pemerintah menimbulkan konsekuensi logis bagi distribusi urusan-urusan pemerintahan negara kepada pemerintah daerah.

Dalam Negara-negara Federal seperti dikemukakan oleh Mass (1961) yang dikutif oleh Sarundajang (2000:16-17) bahwa urusan-urusan sisa dari pemerintah sentralnya diserahkan kepada pemerintah negara bagian dalam rangka menjalankan urusan pemerintahan umum. Negara-negara bagian tersebut menyelenggarakan pemerintahan secara local self government dengan sedikit urusannya bersifat local state government.

Salah satu faktor yang menyebabkan telah mendorong peningkatan distribusi kewenangan pusat kepada daerah ialah berkembangnya sistem komunikasi yang cepat dan langsung, transportasi yang lebih baik, meningkatnya profesionalisme, tumbuhnya asosiasi-asosiasi, pelayanan menjadi lebih baik, dan tuntutan masyarakat yang semakin gencar akan pelayanan yang cepat dan berkualitas. Beberapa hal tersebut turut menciptakan semakin perlunya penyelenggaraan pelayanan pemerintahan umum di tingkat Daerah.

Dilihat dari potensi yang dimiliki oleh daerah, maka hal tersebut menjadi tuntutan untuk semakin dioptimalkan penggalian dan pemanfaatannya. Hal tersebut menjadi perlu dengan tujuan untuk kepentingan masyarakat Daerah. Kondisi tersebut jelas menghendaki dilaksanakannya Pemerintahan Daerah. Kaitannya dengan Pelaksanaan Pemerintahan di Daerah, Sarundajang (2001:21-24) menguraikan bahwa terdapat beberapa alasan yang menjadi bahan pertimbangan antara lain: 1) Alasan Sejarah, 2) Alasan Situasi dan Kondisi Wilayah, 3) Alasan Keterbatasan Pemerintah, dan 4) Alasan Politis dan Psikologis.

Alasan Sejarah, Dalam hal ni keberadaan pemerintahan daerah di Indonesia sudah dikenal sejak zaman dahulu ketika pemerintahan kerajaan dilaksanakan oleh nenek moyang kita. Ketika memasuki masa penjajahan kolonoalisme oleh Belanda, Portugis, Spanyol, Inggris maupun jepang, pemerintahan daaerahpun tetap dilaksanakan dalam konteks yang berbeda. Misalnya ada konsep, dusun, kampung, desa, negeri dan lain-lain sampai pada pemerintahan tertinggi.

Apabila memperhatikan perkembangan sejarah di Indonesia, maka kita akan melihat tingkat perkembangan penyelenggaraan pemerintahan di Daerah. Dikeluarkannya UU No. 1 tahun 1945 merupakan awal dari diberlakukannya aturan tentang penyelenggaraan pemerintahan daerah. Lantas dalam perkembangan selanjutnya kita bisa melihat UU tentang pemerintahan daerah seperti : UU No. 22 Tahun 1948, UU No. 44 Tahun 1950, UU No. 1 Tahun 1957, UU No. 18 Tahun 1965, UU No. 5 Tahun 1974, UU No. 22 Tahun 1999, dan UU No. 32 Tahun 2004. Sejumlah UU tersebut merupakan hasil perkembangan dan pertimbangan sejarah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. Bila memperhatikan rentetan sejarah tersebut, maka urgensi dan alasan mengapa pemerintahan daeraha dilakukan lebih disebabkan oleh eksistensi pemerintahan daerah yang berkembang dari masa ke masa.

Alasan Situasi dan Kondisi Wilayah, hal tersebut lebih ditekankan pada kondisi obyektif secara geografis negara Indonesia. Heterogenitas secara geografis dan budaya masyarakat Indonesia menghendaki adanya pengaturan yang baik sehingga semua kepentingan masyarakat daerah dapat terakomodir secara adil. Berbagai potensi dan permasalahan pada masyarakat di berbagai wilayah memerlukan penanganan segera dan didasarkan pada kemampuan masing-masing daerah. Dengan demikian maka berdasarkan kondisi obyektif situasi dan wilayah masyrakat di Indonesia menghendaki adanya penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan menggunakan pendekatan Otonomi Daerah yang mengutamakan kemampuan daerah menjadi diperlukan.

Alasan Keterbatasan Pemerintah, dalam hal ini keterbatasan pemerintah pusat untuk menyelenggarakan semua urusan pemerintahan. Karena luasnya wilayah dan beranekaragamnya tingkat permasalahan masyarakat, maka tidak mungkin dalam waktu cepat dapat ditangani secara tersentral oleh pemerintah pusat. Itu artinya menjadi perlu diadakannya pemerintahan daerah. Komitmen seluruh elemen bangsa untuk berpihak pada kualitas dan kuantitas pelayanan kepada masyarakat merupakan agenda yang menjadi prioritas. Adanya keterbatasan pemerintah pusat inilah yang menjadi salah satu pendorong mengapa penyelenggaraan pemerintahan daerah menjadi perlu.

Alasan Politis dan Psikologis, ini lebih erkait dengan semangat UUD 1945. Sarundajang (1999:24) menjelaskan bahwa ketika UUD 1945 dalam masa penyusunan, maka pandangan yang menonjol pada saat itu adalah wawasan integralistik dan demokratis serta semangat persatuan dan kesatuan nasional. Semangat dan motivasi inilah yang menjadi pendorong pentingnya penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Bagi Sarundajang, alasana politis dan psikologis ini menjadi tepat, karena sejarah telah membuktikan bahwa kondisi yang luas dan tingkat permasalahan yang demikian kompleksnya membutuhkan persatuan dan kesatuan . Dengan semangat persatuan dan kesatuan bangsa, maka daerah yang satu akan merasa sebagai bagian dari daearah yang lain, dan merupakan suatu kesatuan. Pembentukan dan pembinaan pemerintahan daerah adalah sarana efektif yang memungkinkan semangat persatuan dan kesatuan tetap terjaga.

Berbagai alasan di atas menjadi pokok utama bagi tetap perlunya penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Komitmen yang kuat antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah diperlukan untuk mewujudkan tujuan ideal penyelenggaraan pemerintahan daerah. Untuk hal tersebut maka dalam UU No. 22 Tahun 1999 telah diatur mengenai penyelenggaraan pemerintahan daerah. Berbagai kekurangan dalam UU tersebut kemudian disempurnakan kembali dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Kedua UU Pemerintahan Daerah tersebut merupakan kebijakan yang memperhatikan betapa kualitas pelaksanaan pemerintahan daerah melalui konsep otonomi daerah menjadi tuntutan yang mendesak.

Namun, dalam UU No 32 Tahun 2004 pun nampak masih ada kelemahannya terutama terkait dengan pemilihan kepala daerah langsung (PILKADA) dan Pemerintahan Desa. Aspek lainnya juga masih ada kelemahannya , terkait dengan pola hubungan antara pemerintah pusat dan daerah, yang masih terkesan hanya menyangkut perimbangan keuangan saja. Kondisi ini menghendaki evaluasi dan penyempurnaan paket UU Pemerintahan Daerah.

B. JENIS-JENIS PEMERINTAHAN DAERAH

Secara luas jenis Pemerintahan Daerah menurut Sarundajang (2001:25) terbagi menjadi dua, yaitu: pemerintahan local administrative atau local state government dan pemerintahan local yang mengurus rumahtangganya sendiri atau local self government. Pemerintah Daerah dibentuk berdasarkan Undang-undang dan sekaligus di dalamnya ditetapkan juga batas-batas kewenangannya. Dalam hal ini UU memberikan kebebasan kepada daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dalam berbagai hal, misalnya pengaturan dan pengelolaan kewenangan urusan, penggalian sumber pendapatan dan pengelolaan pembiayaan daerah. Konsep yang serba sendiri dan diatur berdasarkan UU ini, disebut sebagai otonomi. Dalam hal pemerintahannya disebut sebagai Pemerintah Daerah Otonom.

Untuk memahami lebih mendalam mengenai konsep otonomi, menurut Sarundajang (2001:26) kita mesti memahami pengertian ini dari sisi arti otonomi itu sendiri. Istilah otonomi berasal dari kata autonomi, kata ini secara etimologis berasal dari kata autos yang berarti sendiri dan nomos yang berarti perintah. Secara harpiah kata otonomi ini dapat diartikan sebagai memerintah sendiri.

Dalam konsep yang lebih luas, otonomi dalam pembahasan pemerintahan di daerah, maka pengertian Otonomi Daerah menurut Sarundajang (2001:27) adalah “hak , wewenang dan kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku”. Sedangkan Daerah Otonom dapat diartikan sebagai : Kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berhak, berwenang dan berkewajiban mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri dalam ikatan negara kesatuan Republik Indonesia sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku”.

Ciri-ciri dari local self government atau pemerintahan local (daerah) yang mengurus rumah tangganya sendiri menurut Sarundajang (2001:27) yaitu:

Segala urusan yang diselenggarakan merupakan urusan yang sudah dijadikan urusan rumahtangga sendiri, oleh sebab itu urusan-urusannya perlu ditegaskan secara terperinci.

Penyelenggaraan pemerintahan dilaksanakan oleh alat-alat perlengkapan yang seluruhnya bukan terdiri dari para pejabat pusat, tetapi pegawai pemerintah daerah.

Penanganan segala urusan seluruhnya diselenggarakan atas dasar inisiatif atau kebijaksanaan sendiri.

Hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah yang mengurus rumah tangga sendiri adalah hubungan pengawasan saja.

Seluruh penyelenggaraannya pada dasarnya dibiayai dari sumber keuangan sendiri.

Pada sisi yang lain local state government diterjemahkan sebagai Pemerintahan wilayah. Terbentuknya local state government adalah sebagai konsekuensi dari penerapan azas dekonsentrasi. Adanya pemerintahan wilayah administrative atau pemerintah local administrative dalam penyelenggaraan urusan-urusan pemerintahan di daerah adalah sebagai wakil pemerintah pusat di daerah tau National Government.

Jadi, Pemerintah wilayah Administratif hanya bertugas menyelenggarakan perintah- perintah atau petunjuk-petunjuk dari pemerintah pusat. Dalam Kedudukannya sebagai wakil pemerintah pusat di daerah, maka tetap bertanggungjawab kepada yang menugaskan yaitu Pemerintah Pusat.